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21 febbraio 2002
Cessione di alloggi ai profughi di cui alla legge 4 marzo
1952, n. 137, in applicazione dell'art. 45, comma 3, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388.
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400;
Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303;
Vista la legge 4 marzo 1952, n. 137, e successive modificazioni
ed integrazioni;
Vista la legge 24 dicembre 1993, n. 560;
Vista la legge 23 dicembre 2000, n. 388, e, in particolare,
l'art. 45, comma 3, il quale prevede che le disposizioni di
cui all'art. 5 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542,
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996,
n. 649, si applicano a tutti gli immobili destinati ai profughi
e rimpatriati di cui alla predetta legge 4 marzo 1952, n.
137, e successive modificazioni;
Ritenuto pertanto di dover individuare principi e criteri
direttivi in materia di cessione degli alloggi ai profughi
e rimpatriati di cui alla predetta legge n. 137 del 1952;
Acquisito il parere favorevole della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome
di Trento e Bolzano, espresso, ai sensi dell'art. 2, comma
4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nella seduta
del 20 dicembre 2001;
Vista la legge 28 dicembre 2001, n. 448;
E m a n a
la seguente direttiva:
1. L'art. 45, comma 3, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante disposizioni ulteriori sulla cessione degli
alloggi ai profughi e rimpatriati di cui alla legge 4 marzo
1952, n. 137, introduce importanti novità in ordine
alla proroga dei termini per la presentazione della relativa
domanda di cessione, nonché alla estensione, sotto
il profilo soggettivo e quello oggettivo, delle c.d. condizioni
di miglior favore contemplate dall'art. 1, comma 24, della
legge 24 dicembre 1993, n. 560, come interpretato dal comma
2 dell'art. 5 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 542, convertito
in legge 23 dicembre 1996, n. 649, il quale prevede - attraverso
un rinvio all'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica
17 gennaio 1959, n. 2, come modificato dall'art. 14 della
legge 27 aprile 1962, n. 231 - che il prezzo di cessione e'
pari al 50% del costo di costruzione di ogni singolo alloggio
alla data di ultimazione della costruzione stessa ovvero di
assegnazione dell'alloggio, se anteriore. Alla luce di tale
recente intervento normativo, vengono ormai definitivamente
risolte alcune problematiche interpretative ed applicative
in precedenza insorte tra le associazioni rappresentative
dei profughi e rimpatriati e le amministrazioni territorialmente
interessate:
1) in primo luogo, la questione concernente l'estensione
dell'ambito di applicazione delle "condizioni di miglior
favore" di cui all'articolo unico, comma 24, della
legge n. 560/1993, sia sotto il profilo dei soggetti beneficiari,
sia nel senso dell'estensione territoriale.
Sotto il primo profilo, prima dell'entrata in vigore della
legge n. 388/2000, l'orientamento prevalente, che trovava
conforto in alcune pronunce della Suprema Corte di Cassazione,
era nel senso di limitare l'ambito di, applicazione della
norma ai soli profughi assegnatari di alloggi costruiti
ai sensi dell'art. 18 della legge n. 137/52, e non pure
ai soggetti beneficiari ai sensi dell'articolo 17 della
medesima legge n. 137, che dispone a favore dei profughi
una riserva di posti pari al 15% degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica normalmente assegnati alla generalità
dei cittadini meno abbienti da parte degli enti gestori
(riserva generalizzata sulla scorta dell'art. 34 della legge
24 dicembre 1981, n. 763).
Detta impostazione e' da ritenersi ormai superata sulla
base del richiamo letterale contenuto nel terzo periodo
del comma 3, art. 45, che applica le disposizioni di cui
all'art. 5 del decreto legge n. 542/1996 (ossia le c.d.
"condizioni di miglior favore") a tutti gli immobili
destinati ai profughi e ai rimpatriati di cui alla predetta
legge n. 137/52 e successive modificazioni. In tale formula
debbono necessariamente ritenersi compresi non solo gli
alloggi di cui all'articolo 18 della ridetta legge n. 137/52,
ma anche quelli di cui all'art. 17 destinati ai c.d. profughi
"riservatari".
Del resto, se così non fosse, la disposizione non
presenterebbe alcun carattere di novità, posto che
per gli alloggi di cui al predetto art. 18 l'applicazione
delle "condizioni di miglior favore" era già
contemplata dalla legge n. 560/1993. In sintesi, il legislatore
e' intervenuto in subiecta materia con un esplicito richiamo
ad elementi di natura soggettiva (essenzialmente riconducibili
alla qualifica di profugo di cui all'art. 1 della legge
n. 137/52, nonché all'art. 1 della legge 26 dicembre
1981, n. 763), senza prendere in considerazione alcun criterio
distintivo di tipo oggettivo, fondato sulla natura e sull'origine
dell'immobile assegnato in locazione.
Quanto all'ambito territoriale di applicazione, dal contesto
dell'art. 45 si desume chiaramente che la limitazione della
disciplina in esso contenuta al territorio della regione
Friuli - Venezia Giulia riguarda esclusivamente i precedenti
commi 1 e 2, ma non tocca il comma 3 che qui interessa,
come si ricava dall'espressa esclusione contenuta nell'ultimo
periodo del medesimo comma (Gli immobili citati nel presente
comma sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni
di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo).
Infatti, mentre la rubrica dell'art. 45 fa riferimento
ai soli alloggi che si trovano nella regione Friuli - Venezia
Giulia, il comma 3 rivela un ambito territoriale di applicazione
assai più ampio, facendo riferimento sia agli immobili
ricompresi "nelle regioni a statuto speciale"
- e perciò tutte le regioni a statuto speciale -
sia agli immobili "di proprietà" di talune
associazioni od enti, quali l'Opera Profughi, l'ex EGAS
e l'ex Ente Nazionale Tre Venezie; enti, questi ultimi,
attivi - come e' noto - anche in altre regioni dello Stato.
Deve pertanto ritenersi, conclusivamente, che le "condizioni
di miglior favore" riguardino gli immobili ubicati
nell'intero territorio nazionale.
2) La norma in commento dispone inoltre che il termine
per la presentazione delle istanze di cessione degli alloggi
è prorogato sino al 30 dicembre 2005. Si ricorda,
a tal proposito, che il termine ultimo per la presentazione
di tali istanze era stato precedentemente fissato, con il
decreto -legge n. 542/1996, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 649/1996, al trentesimo giorno successivo
alla data di entrata in vigore della legge di conversione,
ossia il 7 febbraio 1997.
La proroga consente di affermare che debbono essere prese
in considerazione anche le domande pervenute dopo tale data
e considerate tardive alla luce del richiamato provvedimento
di legge.
2. Con riferimento alla disciplina introdotta dalla
legge n. 388/2000, si sono inoltre registrate talune difficoltà
di carattere applicativo nel corso delle procedure di alienazione,
per le quali si e' provveduto a richiedere un parere al Consiglio
di Stato su due specifici quesiti:
a) quale sia il corretto significato da attribuire
al termine "immobili" adottato dal richiamato
comma 3 dell'art. 45 della legge n. 388/2000, trattandosi
di stabilire se la locuzione utilizzata dal legislatore
debba riferirsi, sempre ai fini dell'applicazione delle
condizioni di miglior favore, ai soli alloggi ad uso abitativo
ovvero anche a quelli ad uso non abitativo;
b) se, sulla scorta di quanto previsto per gli alloggi
di edilizia residenziale pubblica dal comma 10-bis, art.
1, della legge 24 dicembre 1993, n. 560, introdotto dall'art.
4 della legge 30 aprile 1999, n. 136, i costi sostenuti
dagli Enti gestori per gli interventi di straordinaria manutenzione
siano o meno computabili nel calcolo del prezzo di cessione
degli alloggi destinati ai profughi.
Con parere n. 869/2001 reso all'adunanza del 29 agosto
2001, la Sez. I del Consiglio di Stato ha risolto il primo
quesito nel senso che "la normativa de qua conferma
il suo originario e continuo ambito di applicazione, di
riferimento... alle sole unità abitative".
Sulla base di quanto precede, gli enti e le amministrazioni
cui e' rivolto il presente atto d'indirizzo dovranno ritenere
applicabili - in via generale - le "condizioni di miglior
favore" ai soli alloggi ad uso abitativo.
Occorre segnalare, in proposito, che tale regola soffre
tuttavia di alcune eccezioni, introdotte dalla legge 28
dicembre 2001; n. 448 (c.d. "Legge finanziaria per
il 2002"), dove, all'art. 61, sono state individuate
alcune particolari categorie di immobili ad uso non abitativo
che, per la loro peculiare destinazione, si annoverano tra
i beni da alienare secondo le "condizioni di miglior
favore" di cui alla legge n. 560/1993.
Rientrano, tra questi ultimi:
a) gli immobili in cui si svolgono o si sono svolte
attività culturali, sociali, scolastiche e sanitarie;
b) gli immobili che - appartenuti o dati in concessione
agli enti soppressi di cui al comma 3 dell'art. 45 della
legge n. 388/2000 (tra cui l'Opera Profughi, l'ex EGAS
e l'ex Ente Nazionale Tre Venezie) - erano stati adibiti,
all'indomani dell'esodo dei profughi dai territori dell'Istria,
della Giulia e della Dalmazia, per sopperire ad esigenze
di primaria necessità, nonché per consentire
– alla stregua di quanto affermato dallo stesso Consiglio
di Stato nell'ultimo parere - il reinserimento di tale
categoria nel tessuto sociale ed economico della comunità
nazionale.
Quanto alla seconda questione - non toccata peraltro, a
differenza della prima, dalla nuova "Legge finanziaria
per il 2002" - il Supremo Consesso Amministrativo ha
evidenziato "l'impermeabilità della normativa
specifica da parte di quella generale" testimoniata,
da un punto di vista letterale, dalla circostanza che l'art.
4 della legge n. 136/1999 non tocca il comma 24 della legge
n. 560/1993, e, da un punto di vista sistematico, dal fatto
che il rinvio recettizio operato dal citato comma 24 per
quanto concerne la determinazione del prezzo di cessione,
dimostra l'estraneità allo stesso di una qualsiasi
forma di inglobamento del costo delle opere di manutenzione
straordinaria.
Per l'alienazione dei predetti immobili, pertanto, gli
enti gestori non potranno computare nel prezzo di cessione
i costi sostenuti per gli interventi di straordinaria manutenzione.
3. Piu' di recente, infine, sono state poste dalle
associazioni dei profughi tre ulteriori questioni di carattere
interpretativo:
a) la prima si riferisce alla possibilità
di ammettere, nel novero delle c.d. "successive modificazioni"
alla legge n. 137/1952 ricomprese nel regime di favore di
cui al comma 24, art. 1, della ridetta legge n. 560/1993,
anche la legge 9 agosto 1954, n. 640 - recante provvedimenti
per l'eliminazione delle abitazioni malsane attraverso un
programma di costruzione da realizzarsi con l'esclusivo
ricorso a finanziamenti da assegnare al bilancio dello Stato
– in considerazione del fatto che tra i beneficiari
di tali intervento si registrano anche famiglie di profughi;
b) la seconda riguarda invece la corretta interpretazione
da dare all'art. 2 della legge 27 dicembre 1997, n. 449
(c.d. finanziaria per il 1998), il quale prevede che "gli
alloggi e le relative pertinenze di proprietà dello
Stato, costruiti in base a leggi speciali di finanziamento
per sopperire ad esigenze abitative pubbliche, compresi
quelli affidati agli appositi enti gestori, ed effettivamente
destinati a tali scopi, possono essere trasferiti, a richiesta,
a titolo gratuito, in proprietà dei comuni nei cui
territori sono ubicati a decorrere dal secondo mese successivo
a quello di entrata in vigore della presente legge".
La disposizione e' stata integrata dall'art. 46 della legge
n. 388/2000, che ha esteso tale possibilità anche
agli enti gestori;
c) la terza questione, infine, e' relativa alla
determinazione dei canoni di locazione da applicare ai profughi
destinatari di alloggi di cui all'art. 18 della legge n.
137/1952, atteso che la regolarizzazione della posizione
locatizia del conduttore costituisce condizione indefettibile
ai fini del rilascio del nulla-osta alla vendita (comma
6, articolo unico della legge n. 560/1993).
Con riferimento alla prima (sub a) delle questioni dedotte,
si richiama anzitutto quanto esposto al precedente paragrafo
1 riguardo all'estensione delle condizioni di privilegio a
tutti gli immobili "destinati" - comunque e a vario
titolo - ai profughi di cui alla legge n. 137/1952, e successive
modificazioni, operata dal comma 3 dell'art. 45, della legge
n. 388/2000.
Occorre peraltro rilevare come, già in precedenza,
la stessa Sezione I del Consiglio di Stato (parere n. 1761/97
del 10 dicembre 1997) avesse affermato che "l'originario
ambito restrittivo della legge n. 137/1952 deve ritenersi
modificato dal disposto dell'art. 26 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 2/1959 che fa riferimento a tutti gli
altri alloggi costruiti a totale carico dello Stato per le
categorie meno abbienti".
Orbene, tra gli alloggi costruiti a totale carico dello Stato
per le categorie meno abbienti il predetto art. 26 ricomprende
espressamente quelli costruiti o da costruire ai sensi della
legge 9 agosto 1954, n. 640, per la cessione dei quali, anzi,
erano specificamente dettate le condizioni di miglior favore.
Ad avviso di questa Presidenza non vi e' quindi nessun elemento,
ne' testuale ne' sistematico, che consenta di escludere dal
regime di favore richiamato dal comma 24, art. 1 della ridetta
legge n. 560/1993, la cessione ai profughi di alloggi costruiti
ai sensi della legge 9 agosto 1954, n. 640.
Quanto alla seconda (sub b) questione, occorre sottolineare
che nell'ambito delle misure di assistenza a favore dei profughi
stabilite dalla legge n. 137/1952 e successive modificazioni,
tutte finalizzate a favorire il proficuo reinserimento nel
tessuto sociale dei profughi medesimi (si veda il richiamato
parere del Consiglio di Stato n. 869/2001), l'art. 18 ha in
particolare previsto la costruzione di alloggi a totale onere
statale per provvedere ad una esigenza primaria quale quella
di garantire una sistemazione abitativa ai destinatari delle
provvidenze.
Tale previsione, pur essendo caratterizzata dal medesimo
obiettivo perseguito per categorie più ampie dalle
diverse leggi speciali di finanziamento menzionate nell'art.
2 della legge n. 449/1997, se ne distingue tuttavia per la
peculiarità del vincolo di destinazione, quello appunto
di provvedere all'assistenza di una particolare categoria
di beneficiari, indicati dall'art. 1 della legge n. 137/1952
e dall'art. 1 della legge n. 763/1981.
La specialità del vincolo di destinazione conferisce
alla normativa de qua una particolare "capacità
di resistenza" nei confronti di ogni successivo intervento
normativo che non ne rechi l'espressa menzione o che ad essa
non faccia esplicito riferimento.
In ogni caso, anche nell'eventualità in cui lo Stato
intenda avvalersi della facoltà prevista dall'art.
2 della legge n. 449/1997, come integrato dall'art. 46 della
legge n. 388/2000, di trasferire a titolo gratuito gli alloggi
di sua proprietà, gli assegnatari (nel caso di specie,
i profughi), ai sensi del successivo comma 2 dello stesso
art. 2, indipendentemente dalla natura giuridica pubblica
dell'ente proprietario, conservano comunque il diritto all'acquisto
degli alloggi alle condizioni previste dalle norme vigenti
in materia (e quindi, secondo le "condizioni di miglior
favore").
Per quanto attiene infine alla terza e ultima (sub c) delle
questioni sollevate, si ritiene che il canone da applicare
ai profughi destinatari di alloggi di cui all'art. 18 della
legge n. 137/1952 sia quello fissato dalle norme statali di
settore. In proposito, l'Avvocatura Generale dello Stato,
in un parere reso in data 7 novembre 1987 su richiesta dell'Amministrazione
finanziaria, aveva infatti ritenuto che "i canoni di
locazione degli alloggi costruiti direttamente dallo Stato
e di proprietà di questo sono regolati dalle leggi
concernenti le singole categorie degli alloggi stessi".
Nel caso di specie, gli alloggi di cui alla legge n. 137/1952,
e successive modificazioni, sono stati costruiti a totale
carico dello Stato, il quale conserva quindi la piena titolarità
in ordine alla proprietà e alla determinazione dei
relativi canoni, il cui ultimo adeguamento risale all'art.
5,comma 8-ter, del decreto - legge 2 ottobre 1995, n. 415,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995,
n. 507.
Tale assunto trova peraltro conferma nell'orientamento espresso
dalla Corte di Cassazione, che, rammentando come "le
norme recanti provvidenze in favore dei profughi trovano la
loro ragion d'essere nella tutela di esigenze diverse da quelle
che riguardano programmi per il coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica" (Cass. 25 gennaio 1989, n. 419),
ha affermato che il criterio delle "condizioni di miglior
favore" sancito in materia di alloggi deve trovare applicazione
- in virtù dei principi di ragionevolezza, logica e
proporzionalità - anche nel campo della determinazione
dei canoni (Cass. 13 dicembre 1999, n. 13949).
Pertanto, sarà cura degli enti gestori fornire alle
locali filiali dell'Agenzia del Demanio tutte le informazioni
relative alla corresponsione dei canoni di locazione da parte
degli interessati.
Resta ovviamente impregiudicata la facoltà delle regioni,
in virtù della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, di adottare leggi proprie, in materia di edilizia residenziale
pubblica, anche con riguardo alla determinazione dei canoni
di locazione per gli alloggi destinati ai profughi, fermo
restando il rispetto della disciplina di miglior favore che,
sotto tale profilo, deve essere pienamente riconosciuta a
tale categoria.
4. Si richiamano, da ultimo, gli orientamenti già
espressi da questa Presidenza nella circolare n. prot. DICA/5075/III/19.10.6.1
in data 18 maggio 1999, in merito alle questioni di seguito
indicate:
a) applicazione delle predette "condizioni
di miglior favore" anche per gli alloggi realizzati
ai sensi della legge n. 568/1971, nonché per tutti
gli alloggi realizzati con finanziamenti facenti capo a
diverse normative, ma rientranti nell'aliquota da destinare
ai profughi ai sensi dell'art. 17 della legge n. 137/1952;
b) insussistenza di poteri autorizzatori in capo
alle regioni per quanto riguarda la procedura di alienazione
degli alloggi ai profughi;
c) istruzioni alle prefetture in ordine al riconoscimento
tardivo della qualifica di profugo;
d) emanazione di nuovi bandi di concorso in presenza
di alloggi occupati da locatari non aventi la qualifica
di profugo, nel caso in cui vi siano invece famiglie ove
almeno uno dei componenti rivesta tale status;
e) modalità di trasferimento in proprietà
degli alloggi in caso di decesso del profugo assegnatario.
La presente direttiva opera dalla sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 21 febbraio 2002
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Berlusconi
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